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如何界定借用公款与挪用公款

作者:佚名 来源:本站原创 点击: 时间:2015年11月25日

借用公款是指个人借用公款进行营利活动、非法活动,或者借用公款超过六个月不还的行为。确因生活困难,按有关财务规定经批准借用公款的,不构成违纪。挪用公款是指,利用职务上的便利挪用公款归个人使用,进行非法活动的,或者挪用公款数额较大、进行营利活动的,或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的行为。如何区分借用公款与挪用公款,是实践中经常遇到且较难判断的问题。区分两者应把握以下几个方面。

是否利用了职务上的便利

挪用公款是行为人利用职务上的便利实施的;借用公款一般并未利用职务上的便利,而是债权人与债务人双方达成的合意的结果。例如,单位职工因生活困难,经领导批准,从单位的福利费或基金中临时借贷,就不存在利用职务上的便利问题。再如,在某案中,2001年12月,个体工商户吴某因扩大业务急需资金,便请求某国有公司工会干部韩某帮自己借款,约定按月息1%给付报酬。韩某找到公司总经理兼党委书记徐某,以自己妻子生病为由请求向公司借款20万元。徐某同意。韩某向公司出具借据,并将该款借给吴某用于经营活动。2002年3月,韩某收回借款20万元归还公司,并将吴某给的利息3000元据为己有。对此,笔者认为,挪用公款行为中利用职务上的便利,是指主管、管理和经营公款的职务便利。该案中,韩某职务上并不具备主管、管理和经营公款的便利条件,因此其只能谎称亲属生病,并经领导同意后从单位财务部门借出公款,其行为不属于利用职务上的便利挪用公款,只能以借用公款进行营利活动认定违纪。徐某作为负责公款借贷的主管人员系受到蒙蔽同意出借公款,对其也不能以挪用公款论处。当然,如果主管人员存在不正确履行职责造成重大损失的行为,可按违规出借公款或失职渎职认定处理。

是否代表公款所有单位的意志

借用公款,是公款所有者通过与其他单位或者个人订立借贷合同,自愿将公款予以出借的行为。一般具有正当的理由和用途,如将公款借给其他单位进行经营活动为本单位获取利润,单位及其领导决定出借公款是基于单位意志,代表单位真实意思。挪用公款,是挪用人未经合法批准,擅自利用职务上的便利动用公款归他人使用的行为,其往往具有谋取个人利益的目的。根据有关规定,经单位领导集体研究决定将公款给个人使用,或者单位负责人为了单位的利益,决定将公款给个人使用的,不以挪用公款认定。这里的“集体研究”,不宜过分苛求履行单位最为规范的决策程序,如召开总经理办公会议集体研究等。实践中,也可以是采取征求意见的方式研究决定。对此,有学者认为,也可以是单位的副职首先提出意见或一把手主动征求其他班子成员的意见,然后再作出决定。

例如,在某案中,傅某某系县教育局师训股工作人员,负责收取各乡镇交纳的中小学教师培训费等。2009年8月,傅某某妹夫白某某的父亲患重病急需用钱,傅某某请示其股长李某某同意后,将其收取的3万元培训费借给白某某使用,并于同年12月归还。该案中,首先,傅某某虽将此事告知股长李某某,但李某某作为股长并不能代表教育局决定公款的使用,李某某的同意不能体现单位意志。其次,傅某某动用公款未办理任何借款手续,难以在单位财务账目中显示,不符合借用公款的形式要求。后司法机关认定傅某某的行为构成挪用公款,考虑到情节较轻判处其有期徒刑1年、缓刑1年。

行为表现形式不同

一是审批程序不同。挪用公款一般是采用隐瞒或欺骗的手段,使公款所有者不明公款被非法动用的真相;借用公款往往由国有单位决策机构集体研究或者逐级报批决定,有的报经上级主管部门或领导批准,有的由单位负责人提交集体讨论决定后将公款出借,有的由单位负责人决定出借后再经领导集体追认。需要注意的是,有意见认为,只要挪用人未按程序由决策机构作出决定而是擅自做主出借公款的,都属于以借用为形式实施的挪用公款行为。对此笔者认为,这一观点值得商榷。当前,我国国有企业在决策过程中还存在大量不规范问题,有的单位实际上主要是领导者个人拍板决策,但不能因此将决策者的一切决定都视为其个人决定,对那些出于为单位获取利益的决定,尽管有时违反了决策程序,也不宜视为个人行为。

二是财务借款手续不同。挪用公款行为多数没有任何手续和字据,有的虽然有字据但并非是经合法途径形成的字据,如伪造借贷合同、个人私自撰写借条等,均不是真实意义上的借款手续;借用公款一般履行了合法手续,签订借贷协议,并在财务账目上体现,有的还明确借款具有抵押担保,公款的使用人与所有人之间建立起了有效的借贷关系。

三是行为是否公开不同。挪用公款具有隐秘性、不公开性,系行为人秘密私自将公款挪作他用;借用公款一般在单位内部一定范围内公开,取得了公款所有者的同意。

利益归属不同

挪用公款一般是出于谋取私利的目的,即行为人通过取得公款的使用权,从中取得经济上的利益或者其他好处,利益归属于挪用者、使用者个人;借用公款一般是为单位进行创收,为职工谋取福利或者解决职工生活困难等,利益归属于单位。

(作者叶研系中国纪检监察报特约撰稿人)